本文摘要：从本人在最高人民法院署理的一宗违法核发《国有土地使用证》申请再审案件谈起。案件简述：1976年12月11日，广西博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，大江廉队将名称为烧炮岭的土地（以下简称案涉土地）“献给”（其时习惯为借用之意）浪平公社建农机厂使用。1987年5月，浪平公社行政辖区分立出柯木乡，柯木乡人民政府办公用地即为案涉土地。......后，柯木乡改为绿珠镇。 再厥后，绿珠镇又并入博白镇。

从本人在最高人民法院署理的一宗违法核发《国有土地使用证》申请再审案件谈起。案件简述：1976年12月11日，广西博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，大江廉队将名称为烧炮岭的土地（以下简称案涉土地）“献给”（其时习惯为借用之意）浪平公社建农机厂使用。1987年5月，浪平公社行政辖区分立出柯木乡，柯木乡人民政府办公用地即为案涉土地。......后，柯木乡改为绿珠镇。

再厥后，绿珠镇又并入博白镇。案涉土地现由博白镇政府治理、使用。

今后，博白县人民政府于2015年5月29日给博白镇政府发表博国用（2015）第XXXXX号国有土地使用证。2016年1月11日，中江村民委员会垌心坡生产队提起本案行政诉讼，请求打消XXXXX号土地证。此案经由人民法院的一审、二审审理以及最高人民法院的再审审查法式，作为全程主办该案的状师。

就该案署理中的主要看法论述如下：第一、被诉土地证挂号的土地名称为烧炮岭（下称涉讼土地），涉讼土地在上一世纪“四牢固”前为垌心坡队所有和治理使用，“四牢固”时牢固给垌心坡队所有，之后一直由垌心坡队谋划治理。原博白县浪平公社在上一世纪70年月为建农机修配厂使用了涉讼土地，之后由绿珠镇人民政府、博白镇人民政府使用，但前述使用事实只是垌心坡队把涉讼土地出借给浪平公社等单元使用，涉讼土地的所有权均未发生转移仍为垌心坡队拥有。涉讼土地未经征用为国有，县政府发表被诉土地证没有事实和执法依据。县政府发表被诉土地证的法式违法。

第二、广西博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》没有原件，无法证明其真实性。......第三、案涉土地只是暂借浪平公社作为农机厂用，借用执法关系。第四、原审讯断适用执法错误，本案应当提审。一、二审法院讯断未对办证法式这一行政行为是否正当等其他方面举行全面审理。

一审法院讯断违背行政诉讼法例定的举证责任分配的基本原则，一审讯断适用与修改后的行政诉讼法第六十九条划定纷歧致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项划定，适用执法错误。略......。

适用执法法例：《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第六条划定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否正当举行审查。《土地挂号措施》 第九条、 第十二条、 第十三条、 第十四 、第十七条、 第三十二条 和 三十天条相关划定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的划定》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》相关划定。其他略......。

参阅行政裁定书-节选：中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申6214号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队。诉讼代表人 XXX。署理人 XX。署理人 张 沙。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区博白县人民政府。法定代表人 XXX。委托署理人 XX。

委托署理人 XXX。原审第三人广西壮族自治区博白县博白镇人民政府。法定代表人 XXX。

再审申请人广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队（以下简称垌心坡队）因诉被申请人广西壮族自治区博白县人民政府（以下简称博白县政府）及原审第三人博白县博白镇人民政府（以下简称博白镇政府）发表国有土地使用证一案，不平广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月7日作出的（2016）桂行终610号行政讯断，向本院申请再审。本院于2017年8月9日立案受理，依法组成合议庭举行审查。案件现已审查终结。

1976年12月11日，垌心坡队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，............。2016年1月11日，垌心坡队提起本案行政诉讼，请求打消18557号土地证。

玉林市中级人民法院（2016）桂09行初14号行政讯断认为，............垌心坡队不平，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终610号行政讯断认为，博白镇政府申请案涉土地挂号，提交土地权属泉源证明质料，以及案涉土地依次由原浪平公社、柯木乡、绿珠镇、博白镇治理使用的证据，博白县政府经由地籍观察、审批等法式后，向博白镇政府发表18557号土地证，颁证行为认定土地权属泉源清楚。

垌心坡队主张案涉土地属于其团体所有，当初只是出借给原浪平公社使用，但其提交的证据不能证明其主张。凭据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的划定，讯断驳回上诉，维持原判。垌心坡队申请再审称：《协议书》没有原件，无法证明其真实性。案涉土地只是暂借浪平公社作为农机厂用，将“献给”明白为“赠予”，显着缺乏证据。

请求：打消一、二审讯断及18557号土地证，依法对本案举行再审。博白县政府答辩称：............。博白镇政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，............垌心坡队的上述主张，缺乏事实和执法凭据，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条划定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否正当举行审查。人民法院应当对被诉行政行为的正当性全面审查。

一、二审讯断仅仅针对案涉土地权属泉源是否清楚这一实体问题举行审查， 未对办证法式是否正当等其他方面举行全面审理不妥，本院予以指正。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款划定，被告对作出的行政行为负有举证责任。一审讯断认为“垌心坡队主张案涉土地权属，负有相应的举证责任”，违背行政诉讼法例定的举证责任分配的基本原则，本院一并予以指出。

修改后的行政诉讼法已经于2015年5月1日生效，一审讯断于2016年6月13日作出，仍然适用与修改后的行政诉讼法第六十九条划定纷歧致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项划定，讯断驳回原告诉讼请求，适用执法亦属不妥。鉴于本案查明的事实，能够证明案涉土地权属属于博白镇政府，博白县政府发表18557号土地证实体处置惩罚效果并无不妥，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

综上，垌心坡队的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项划定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的划定，裁定如下：驳回广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队的再审申请。审判长　　郭修江 审判员　　奚向阳 审判员　　龚　斌 二〇一七年十一月二十九日 法官助理 黄宁晖 书记员 陈清玲竣事语： 此案最高人民法院作出该行政裁定之后，各方面回声极大，两种执法适用尺度的看法针锋相对。

一种看法认为：鉴于案件查明的事实，实体处置惩罚效果如无不妥，可不必启动再审法式。另一种看法认为：应当严格适用执法划定的行政行为正当性审查原则，严格尺度、着重审查行政行为法式的正当性，应当启动再审法式。本人赞同第二种看法。

本人认为：对行政行为正当性的审查，乃是中华人民共和国行政诉讼法的开篇宗旨、是为要义，为该法的立法基石。法式正当是实体正当的保障，是依法行政的重要组成部门。《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第六条划定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否正当举行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第六条亦划定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否正当举行审查。【释义】本条是关于行政诉讼正当性审查原则的划定。（http://bjlx.pkulaw.com/chl/bf1a8ad9bb819918bdfb.html?keyword=行政诉讼法）　　人民法院审理行政案件，对行政行为是否正当举行审查这一划定确立了人民法院通过行政审判对行政行为举行正当性审查的原则，即正当性审查原则。

正当性审查原则是行政诉讼的一个特有原则，包罗两层寄义：　　一是人民法院依法审理行政案件，有权对被诉行政行为是否正当举行审理并作出裁判。行政行为正当性的尺度，包罗两个方面：第一，实体正当，即行政机关所作出的行政行为，是否有执法依据，是否在其法定职权规模内作出，适用的执法、法例是否正确等。如行政机关作出一个治安治理处罚行为，法院在审查时，要看该处罚行为是否有治安治理处罚法的依据，该行政机关是否为具有处罚权的执法主体，被处罚的当事人是否存在治安治理处罚法例定的违法行为，处罚决议所适用的执法条款是否正确等。

第二，法式正当。法式正当是实体正当的保障，是依法行政的重要组成部门。

如果一个行政行为在法式方面泛起违法，纵然其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。如对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款等较重的行政处罚，凭据行政处罚法的划定，行政机关作出行政处罚决议之前，应当见告当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

如果行政机关没有遵守这一法式性划定，即作出处罚决议，则属于法式违法，应予依法打消。　　二是人民法院只对行政行为是否正当举行审查，一般差池行政行为是否合理举行审查。所谓行政行为的合理性，通常的明白是指行政机关在其法定的自由裁量权规模内所作出的行政行为是否准确、恰当。

如执法划定对一项违法行为的处罚幅度为罚款一万元至十万元，行政机关在此幅度内作出的罚款决议是否合适，原则上即属于合理性问题。但应当指出的是，为了实现有效治理，执法通常会赋予行政机关在法定幅度内享有一定的自由裁量权，在此权限规模内，法院原则上不会干预干与行政权力的行使。可是面临行政权的日益扩张，为了更好地掩护行政相对人的权利，行政诉讼制度逐步向增强对行政自由裁量权的监视和制约的偏向生长，在坚持正当性审查原则的前提下，对正当性原则的内在作了扩大解释，将行政机关因滥用自由裁量权而导致的显着不妥的行政行为也作为违法行为。如上例中，对于情节较轻的违法行为给予十万元的罚款，而对于情节较重的违法行为却给予一万元的罚款，均属于显着不妥的处罚行为，这些行政行为从广义上说也属于违法的行政行为，虽然在自由裁量权规模内，法院也要对其举行审查。

新的行政诉讼法对显着不妥的行政行为，划定人民法院可以讯断打消或者部门打消，并可以讯断被告重新作出行政行为。　　行政诉讼以正当性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决议的。在我国，行政机关与司法机关有各自的职能分工，二者均由国家权力机关发生，并受其监视。

一方面，人民法院有权对属于执法划定的受案规模内的行政行为，通过依法受理案件举行司法监视，对违法行政行为予以纠正，从而维护公民、法人和其他组织的正当权益；另一方面，人民法院对行政行为的司法监视只能限于正当性审查。否则，国家职能分工的平衡状态将被打破。在行政诉讼中，人民法院依法行使行政审判权，一方面要对违法的行政行为予以打消，另一方面也要对行政机关在法定权限内行使行政权予以尊重。

这是保证行政机关有效推行行政治理职能的须要前提。司法权不得干预行政权，影响行政权的正常运作，更不能取代行政权。

行政诉讼的这一特点，是其区别于行政复议的一个重要方面。行政复议是行政机关内部的层级监视制度，行政复议机关作为上级机关，其可以打消、改变下级行政机关的违法、不妥的行政行为。因此，行政复议既可以审查被复议行政行为的正当性，也可以审查该行政行为的合理性。

与行政诉讼相比，行政复议对行政行为监视的规模更为广泛。以上原则理应适用到本案之中。

最高人民法院上述行政裁定中，既然已经查明“一、二审法院讯断未对办证法式这一行政行为是否正当等其他方面举行全面审理，一审法院讯断违背行政诉讼法例定的举证责任分配的基本原则，一审讯断适用与修改后的行政诉讼法第六十九条划定纷歧致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项划定，......适用执法亦属不妥”。那么，最高人民法院就不应以“再审本案徒增诉累”为由不予启动再审法式。状师按： 最高人民法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第九十一条“当事人的申请切合下列情形之一的，人民法院应当再审：......（四）原讯断、裁定适用执法、法例确有错误的；”划定，提审本案或者指令其他人民法院再审本案。

有鉴于此，希冀最高人民法院在今后裁判同类案件中能够审慎审理，严格、全面的适用执法，着重遵循我国行政诉讼法确立的对行政行为正当性审查的基本原则，作出能够发生更好的执法效果和社会效果的典型案件。

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